Le nouveau traité de l’Union : entre intégration européenne et retour au nationalisme

Les dirigeants européens sont finalement
parvenus à un compromis le 23 juin dernier,
lors du sommet européen. Les négociations
menées par la chancelière allemande Angela
Merkel et l’activisme du président français
Nicolas Sarkozy ont permis de réunir
les plus nationalistes des Etats membres
(Pologne et Royaume-Uni notamment) et
les partisans d’une Europe renforcée. Le
23 juillet 2007 s’est ouvert à Lisbonne la
Conférence intergouvernementale chargée
de rédiger le nouveau traité. Ce « traité modificatif », aussi appelé « traité
simplifié » ou « mini-traité », reprend beaucoup
d’éléments de la défunte constitution
mais abandonne certaines innovations
importantes de cette dernière. Entre désir
de renforcer l’intégration européenne et
volonté de revenir au schéma interétatique
traditionnel, quelle forme hybride prendra
ce nouveau traité censé remettre l’Europe en
marche ? Un tour d’horizon s’impose. L’intégration européenne et les
acquis de la Constitution Angela Merkel souhaitait limiter au
strict nécessaire les modifications devant
être apportées à l’ancien traité constitutionnel.
Le futur traité a donc su conserver
une grande partie des innovations du texte
refusé en 2005. Le traité reprendra le système de vote à la double
majorité (55 % des Etats membres et 65 %
de la population) pour l’adoption des textes au
conseil de l’Union européenne. Cette méthode
permet d’éviter les risques de blocage décisionnel
mais a mécontenté la Pologne qui bénéficie,
avec le système de pondération actuel, d’une
influence plus importante que celle qui lui sera
accordée à l’avenir. Pour surmonter cette crise et
gagner le ralliement du pays, le nouveau traité a
prévu de reporter la double majorité, entraînant
son entrée en vigueur au mois d’Octobre 2014.
Pendant une période transitoire allant jusqu’à la
fin de 2017, le système actuel pourra être encore
appliqué à la demande d’un Etat membre et un
groupe d’Etats proche de la minorité de blocage
pourra demander le réexamen d’une décision
adoptée. La majorité qualifiée pour le vote au Conseil
des ministres sera en outre étendue à une
quarantaine de domaines supplémentaires
dont la Coopération judiciaire et policière
(avec néanmoins une dérogation pour
le Royaume Uni), l’éducation ou la politique
économique. Au total 87 domaines seront régis
à la majorité qualifiée contre 36 domaines
actuellement. L’unanimité restera cependant
de mise pour la politique étrangère, la
sécurité sociale, la fiscalité et la culture. La
constitution prévoyait l’entrée en vigueur
de cette disposition au 1er novembre 2009,
tandis que le nouveau traité reporte une fois
de plus l’application de ce système au 1er
novembre 2014 ou au 31 mars 2017. Comme dans la Constitution, le Parlement
européen aura des droits renforcés et ne pourra
pas excéder 750 membres (minimum 6 et
maximum 96 sièges par pays). La procédure
de codécision avec le Parlement européen sera
étendue à de nouveaux domaines comme la
Justice et les Affaires intérieures. Le rôle de président de la Commission sera
renforcé et le nombre de commissaires sera
réduit comme le prévoyait la Constitution,
au 2 / 3 des Etats membres (et non un
commissaire par Etat comme actuellement).
Le processus décisionnel devrait donc être
simplifié. Le nouveau traité prévoit la désignation
d’un président du Conseil européen, élu
par ses pairs pour un mandat de deux ans et
demi renouvelable une fois (au
lieu de 6 mois actuellement).
Sa fonction sera incompatible
avec toute autre responsabilité
nationale et permettra une cohérence
accrue dans la gestion
des priorités du Conseil. Le Haut Représentant pour la
Politique Etrangère remplira
les fonctions exercées jusque-là
par le Haut Représentant pour
la Politique Etrangère et de
Sécurité Commune (PESC) et
par le commissaire européen
des Relations extérieures. Cette
personnalité disposera de son
propre service diplomatique et sera en outre
vice-président de la commission européenne.
Ces fonctions seront ainsi identiques à celles
prévues par la Constitution pour le Ministre
des Affaires étrangères de l’Union. Seule la
dénomination change, à la demande de la
Grande-Bretagne, de la Pologne et de la
République tchèque, qui souhaitaient éviter
une appellation trop forte en termes de
souveraineté et d’intégration. Le Haut Représentant pour la Politique
Etrangère, comme le président du Conseil
européen, permettront à l’Europe d’avoir
une représentation externe plus cohérente.
Ce constat sera amplifié par le fait
que l’Union conservera une personnalité
juridique unique. Une procédure sera prévue, permettant à un
Etat membre de se retirer de l’Union s’il le
souhaite. Enfin, certains Etats pourront progresser
dans la voie de l’intégration en recourant à
des coopérations renforcées si au moins un
tiers des Etats membres le souhaitent. Avec le
maintien des clauses « d’opt-out » permettant
à certains pays, le Royaume-Uni notamment,
de ne pas participer à certaines politiques de
l’Union, le nouveau traité entérinera une
construction européenne à deux vitesses. Retour au nationalisme.
Amputations et nouveautés
du« traité modificatif » Le principal témoignage de la
volonté des Etats de garder leurs prérogatives
nationales en limitant l’intégration
européenne est le retrait des références
constitutionnelles dans le nouveau traité.
On abandonne l’idée d’une Constitution
abrogeant les traités antérieurs puisque
les innovations seront introduites dans les
traités actuels. Cela va de pair avec certaines modifications
puisque les décisions à prendre
au niveau de l’ancien troisième pilier
(Coopération policière et judiciaire en
matière pénale) se feront dorénavant par
la méthode communautaire. Le « Traité
instituant la Communauté européenne »
se renommera par ailleurs « Traité sur le
Fonctionnement de l’Union »,
abrogeant ainsi pour plus
de cohérence la dichotomie
« Union » et « Communauté »
actuellement inscrite dans les
Traités. Cependant, le coup symbolique
le plus fort porté contre
l’intégration européenne
reste sans doute le retrait
des symboles de l’Union
dans le nouveau texte : le
drapeau, l’hymne et la devise
de l’Union sont éliminés du
traité mais continueront à être
utilisés dans la pratique. Les
dénominations de « loi » et « loi-cadre » ou
encore « Ministre des Affaires étrangères
de l’Union » prévues par la Constitution
ne seront pas reprises pour ne pas heurter
l’esprit souverainiste de certains Etats.
Pour cette même raison et à la demande du
Royaume-Uni, la primauté du droit européen
ne sera plus affirmée dans un article
mais en annexe dans une « déclaration sur
les principes établis par la Cour de Justice
des Communautés européennes », ce qui
n’enlève rien à son effectivité. La Charte des Droits Fondamentaux ne
figurera pas dans le corps du nouveau traité
mais sera incorporée de manière indirecte
dans celui-ci puisqu’un article ayant une
portée juridiquement contraignante y fera
référence. La Charte aura donc, comme
dans la Constitution, une valeur juridique
limitée mais, cette fois, ne s’appliquera pas
à la Grande-Bretagne. A la demande de Nicolas Sarkozy, un principe
phare de la Constitution européenne,
la « concurrence libre et non faussée » sera
supprimée de l’article sur les objectifs de l’Union. Le président français souhaite ainsi
donner le change à ceux qui avaient taxé la
constitution de trop « libérale » mais, en termes
juridiques, cette suppression reste quasiment
inoffensive. En effet, le Royaume-Uni a obtenu
qu’un protocole rappelle que « le marché
intérieur comprend un système garantissant
que la concurrence n’est pas faussée ». La « libre
concurrence » devient ainsi instrument et non
plus objectif en soi, ce qui pourra éventuellement
jouer un rôle dans la jurisprudence de la
Cour de Justice de l’Union. Les Parlements nationaux auront dorénavant
un rôle allant au-delà de ce que prévoyait la
Constitution, témoignage supplémentaire
d’un retour au « national ». En effet, suite à
la demande des Pays-Bas, la Commission
devra réexaminer tout projet de loi contesté
par un tiers des voix attribuées aux parlements
nationaux qui auront huit semaines (au lieu de
six prévues par la constitution) pour s’opposer
à un projet de texte européen. Le nouveau traité prévoit que « L’Union agira
exclusivement dans les compétences que lui
attribuent les Etats Membres ». Si le nouveau
traité ne donne pas une liste exclusive des
compétences de l’Union comme c’était le cas
avec la Constitution, cet « exclusivement »
ajouté à l’article (actuel article 5 TCE) a
comme but unique de limiter l’expansion
du droit européen par voie jurisprudentielle,
comme cela a traditionnellement été le cas. Le nouveau traité est donc bien un véritable
compromis entre les pays de l’Union qui souhaitent
aller plus en avant dans l’intégration
européenne et les pays qui restent encore relativement
eurosceptiques, souhaitant garder le
maximum de souveraineté nationale dans de
nombreux domaines. Si l’on peut constater de nombreux changements
dans la forme du traité modificatif par
rapport au projet constitutionnel, la plupart
des idées de fond censées moderniser le fonctionnement
et la visibilité externe de l’Union
demeure. Mais ces dispositions n’entrerons
pas en vigueur avant 2014 voire 2017, tandis
que les références à une future Europe fédérale
sont abandonnées. L’essentiel est néanmoins conservé, l’Europe se
remet en marche, bien que sur un pied boiteux,
après la crise due à l’échec de la Constitution
européenne.

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