Les Nations Unies : une création pour les grands

Le Conseil de sécurité a été construit dans un certain contexte économique, politique, social et historique différent de celui d’aujourd’hui, mais la Charte des Nations Unies n’a pas évolué en même temps que le contexte. Les acteurs ont aussi changé. En effet, l’année 1945 voyait se dresser trois États dominants : l’URSS, les États-Unis et la Grande-Bretagne. Ce portrait ne semble plus adapté à la multipolarité du monde actuel. Le nombre de membres de l’organisation a explosé depuis sa création. Les rapports de force entre les joueurs ont aussi changé. Novosseloff résumait le rapport entre les pays au sein du Conseil de sécurité de la façon sui-vante : « […] le Conseil de sécurité est […] un organe hybride alliant deux systèmes ou modèles différents : celui (de Metternich) du Concert des grandes puissances qui considère que ses États ont le pouvoir d’agir, et celui (de Wilson) d’une assemblée des petits et grands États coopérant entre eux dans le sens de l’intérêt commun (1) ». Afin de saisir toute la complexité qui entoure une potentielle réforme du Conseil de sécurité ou de l’ONU elle-même, ce court texte permettra de mieux illustrer le contexte de la mise en place de cette nouvelle organisation et les décisions qui ont entouré la création du puissant Conseil de sécurité. Le premier processus de prise de décisions s’est déroulé dans les dernières années de la Deuxième Guerre mondiale dans le but de construire une organisation mondiale pour la préservation de la paix, afin de prendre la relève de la défunte Société des Nations. Bien que les trois « grands » de l’époque – les États-Unis, la Grande-Bretagne et l’URSS – aient négocié les grandes lignes de la constitution de l’ONU et du Conseil de sécurité, quelques autres acteurs ont aussi eu un impact sur le résultat final à San Francisco en 1945. Des joueurs-clés Un bref survol des principaux joueurs ayant mené à la création de l’ONU est de mise pour les fins de ce texte. Il serait difficile de parler de la création de l’ONU sans identifier les membres du Big Three en tant que personnages ayant modelé la plus grande partie de cette orga-nisation. Si certains connaissent le Big Three des Canadiens de Montréal – ce mythique trio de défenseurs des années 1970, dans l’histoire des relations internationales, le groupe qu’on désigne plutôt ainsi à l’époque comprend les dirigeants Franklin D. Roosevelt (États-Unis), Winston Churchill (Grande-Bretagne) et Joseph Staline (URSS) ou plus généralement le trio des pays alliés les plus impliqués dans la guerre. Ce sont eux qui ont jeté les bases de l’ONU. Joseph Staline était alors à la tête de l’URSS depuis la fin des années 1920, après s’être imposé progressivement à la suite de la mort de Lénine en 1924. Au sommet d’un régime dictatorial, il était aussi maréchal et devait diriger les troupes soviétiques sur le front. Il a souvent évoqué cette raison pour ne pas trop s’éloigner de l’URSS lors des différentes conférences qui ont eu lieu durant la Deuxième Guerre mondiale. Franklin Delano Roosevelt est le chef d’État qui a joué fort possiblement le plus grand rôle dans la création de l’ONU. Président des États-Unis depuis 1932, il était celui qui ramenait constamment le sujet sur la table lors des conférences et qui demandait à son équipe, malgré le temps de guerre, de travailler à développer le squelette de la Charte à venir. L’importance de Roosevelt était telle pour la bonne marche du projet que sa mort en avril 1945 a compromis sa concrétisation. C’est Harry S. Truman – président des États-Unis de 1945 à 1953 – qui prit la relève. Winston Churchill, le premier mi-nistre du Royaume-Uni, était un personnage connu en particulier pour ses qualités de grand leader, mais aussi pour ses citations savoureuses et pour la quantité de whisky ingurgitée tout au long de sa vie. Premier ministre depuis 1940, il a eu son mot à dire dans la prise des décisions menant à la création de l’ONU. Bien qu’il représentait la moins importante des trois puissances, il a tout de même réussi à faire respecter quelques unes de ses revendications principales. Les représentants des affaires étrangères de ces trois pays ont aussi été importants dans le processus de négociation, car ils ont été les personnes déléguées lors de certaines rencontres pour travailler certains aspects dans le détail. La première chose à souligner en ce qui a trait au processus décisionnel ayant mené à la fondation de l’ONU est sans aucun doute qu’il s’est déroulé à l’intérieur d’un contexte de guerre mondiale. La guerre a non seulement mis en évidence le besoin d’un nouveau système mondial de paix, mais elle s’est aussi avérée être un obstacle à la conception et la réalisation de ce dernier. En effet, il était difficilement acceptable pour la population d’y affecter énormément de ressources dans la mesure où le rationnement primait et que des soldats tombaient au combat aux quatre coins du monde. L’échec de la Société des Nations La Deuxième Guerre mondiale résultait, entre autres causes, de l’échec d’une organisation ayant eu des traits familiers avec l’ONU, à savoir la Société des Nations, la-quelle avait vu le jour après la Première Guerre mondiale. Elle ne possédait aucune armée propre. Elle avait bien le pouvoir de faire diverses recommandations, mais elle ne pouvait compter, pour les faire respecter, que sur le bon vouloir de ses membres. En outre, les États-Unis n’en faisaient pas partie, malgré le fait qu’elle ait été mise sur pied par Woodrow Wilson, le président américain de l’époque. Qui plus est, elle avait vu des joueurs importants comme le Japon, l’Allemagne et l’Italie la quitter, elle avait dû expulser l’URSS et elle avait été impuissante devant le passage de la Pologne sous contrôle allemand et soviétique en 1939. La SDN qui avait été créée pour éviter une autre guerre mondiale était donc un échec. Dès 1939, Roosevelt a pensé à développer un système qui pourrait permettre d’éviter que la guerre en cours ne se reproduise. L’organisation chapeautant ce système devait être dirigée par les grandes puissances, sinon elle n’aurait pas la légitimité de s’imposer comme un obstacle à la guerre. C’est donc dire que l’URSS devait y être intégrée, malgré qu’elle se soit fait expulser quelques années auparavant pour avoir violé la charte de la défunte Société des Nations en occupant la Pologne. À ce moment, les États-Unis n’avaient pas besoin de l’URSS uniquement pour créer une version améliorée de la Société des Nations, mais également pour gagner contre l’Allemagne nazie. La Charte de l’Atlantique En août 1941, alors que les États-Unis n’étaient pas encore en guerre, Roosevelt a rencontré Churchill à Terre-Neuve pour discuter d’un futur système mondial de paix. C’est là qu’ils ont signé la Charte de l’Atlantique qui se trouve à constituer les prémices de l’ONU. En plus de décréter que les signataires ne pouvaient pas viser l’agrandissement de leur territoire actuel ou quelque autre agrandissement que ce soit, elle soulignait qu’à la fin de la guerre, les hommes de tous les pays pourraient vivre libres. Les objectifs étaient nobles, mais avec l’adhésion de seulement deux pays, cette charte serait probablement restée lettre morte. Le 1er janvier 1942, 24 autres pays ont signé à leur tour un document comprenant les bases de la future charte de l’ONU et désigné sous le nom de Déclaration des Nations Unies. Parmi les signataires, on retrouvait l’URSS, la Chine et plusieurs gouvernements européens en exil. Toutefois, la guerre était alors à son plus fort et les Alliés n’avaient pas de temps à consacrer à l’après-guerre. Roosevelt et son gouvernement ont donc dû relancer le débat en initiant une rencontre avec Churchill et Staline en 1943 à cet effet. Les négociations En premier lieu, les délégués aux affaires étrangères de chaque pays se sont retrouvés à Moscou afin de préparer une rencontre éventuelle entre les dirigeants. On y a réitéré l’importance de construire une organisation pouvant aider à préserver la paix après la guerre. Un nouveau document a vu le jour, mais il n’a été signé que par les grands, incluant cette fois la Chine. Le document spécifiait que l’organisation devrait être fondée sur la souveraineté égale de tous les États protecteurs de la paix et qu’elle devrait être ouverte à tous les pays. La Chine n’a pas participé aux discussions, mais elle a tout de même signé le document final à la fin de la conférence, le 30 octobre, à savoir la Déclaration des quatre nations. On peut avancer que c’est à cette conférence que la Chine est entrée véritablement dans le cercle des grands. Cordell Hull, secrétaire d’État des États-Unis, avait exposé à ses homologues que la Chine aurait un grand rôle à jouer après la guerre et qu’elle devait être incluse dans les quatre grandes puissances. En novembre 1943, Roosevelt et Churchill ont rencontré Tchang Kaï-Chek, le président chinois, pour s’assurer de son adhésion à la déclaration. La conférence de Téhéran est l’étape suivante où le Big Three a été réuni. En cette fin d’année 1943, la guerre faisait toujours rage et les Alliés songeaient beaucoup plus à gagner la guerre dans les meilleures conditions qu’à « négocier » une organisation de paix sur les « si » et sur les « peut-être » d’un monde d’après-guerre qu’on ne connaissait pas encore. C’est en partie pour cette raison que Roosevelt a pris ses distances progressivement de Churchill pour se rapprocher de Staline. L’idée était également que sans la présence d’une URSS convaincue, un système mondial de paix n’aurait aucune crédibilité. C’est à cette réunion que l’on a commencé à avancer que la France pourrait être le cinquième membre du Conseil de sécurité, en partant du fait que la Chine en était maintenant le quatrième. Churchill croyait que la France devait redevenir une grande puissance pour qu’elle puisse agir comme une balance de la Grande-Bretagne en Europe en cas d’un autre conflit majeur. Ce n’est toutefois pas à ce moment que l’inclusion de la France a été décidée, puisque Staline n’était pas du tout en accord avec cette proposition et puisque Roosevelt était loin d’être chaud à l’idée de voir la France qui avait collaboré avec les nazis s’en sortir aussi facilement. Au mois d’août 1944 a eu lieu la conférence suivante, celle de Dumbarton Oaks aux États-Unis. Aupa-ravant, Roosevelt avait voulu s’assurer d’être prêt et il avait fait rédiger une première charpente de la Charte des Nations Unies par son équipe. Cette charte était basée sur une organisation la plus centralisée et la moins régionale possible. Une version américaine de la Charte a donc été présentée aux autres puissances au mois de juillet 1944. Il est à noter que la Chine n’a pas participé en même temps que l’URSS à la conférence, cette dernière refusant de siéger à la même table qu’un pays qui n’avait pas encore déclaré la guerre à l’Axe. De plus, les chefs d’État n’étant pas disponibles pour une si longue période ont laissé à leurs délégués respectifs le soin de défendre leurs intérêts à l’intérieur de la Charte. En plus de confirmer plusieurs points de la version « américaine » de la Charte, on a également déterminé le nombre d’États permanents au le Conseil de sécurité, fixé à cinq, et le nombre d’États non permanents, fixé à six. La France a en outre été sélectionnée officiellement pour compléter le quintette des membres permanents. Les seuls points qui n’ont pas fait l’objet d’une entente ont été ceux touchant la question des votes au Conseil de sécurité. L’URSS ne voulait rien savoir d’un veto qui ne pourrait s’exercer qu’après discussion du sujet au Conseil : elle voulait pouvoir imposer le veto avant même d’en avoir discuté. Arrivée en fin de conférence et pour la dernière semaine seulement, la Chine n’a eu encore que bien peu de poids dans les décisions qui ont été en grande majorité prises dans la phase où l’URSS était représentée. La conférence suivante s’est déroulée à Yalta en février 1945. Si les conférences et rencontres précédentes avaient construit les fondations de la future ONU, la conférence de Yalta est probablement celle qui l’a concrétisée. Le contexte de cette conférence était que les Soviétiques et Staline étaient en train de remporter la guerre sur le front de l’est et se dirigeaient rapidement vers la capitale allemande, alors que les autres alliés, sur le front Ouest, ne progressaient que très peu. Bref, de façon ironique, ce sont les victoires militaires qui ont donné à l’URSS un avantage dans les négociations pour la mise en place d’une organisation pour la paix. De plus, la santé du président américain Roosevelt s’était rapidement détériorée, de sorte qu’il n’avait probablement pas tous ses esprits pour les négociations. Roosevelt était toutefois décidé à obtenir deux choses à Yalta : la confirmation de l’engagement de Staline au Japon et le règlement des derniers points avant que le brouillon de la future charte de l’ONU ne soit présenté au reste du monde. Le résultat le plus important de Yalta a été l’acceptation par Staline du droit de veto tel que présenté à Dumbarton Oaks. Bref, le veto permettrait de protéger les intérêts des puissances tout en permettant aux plus petits États d’être entendus. Le système de vote au Conseil de sécurité allait donc être le suivant : sept votes affirmatifs sur onze seraient nécessaires à l’acceptation d’une question de nature procédurale alors que sept votes sur onze, incluant les cinq membres permanents, seraient requis pour toute autre question. De plus, un membre impliqué dans un conflit concernant l’ONU devrait s’abstenir de voter. La prise de décision s’est déroulée si rapidement lors de cette conférence que Churchill aurait dit à son ministre des Affaires extérieures : « Roosevelt veut bâtir ses Nations Unies en cinq ou six jours, alors qu’il en a fallu sept au Tout-Puissant pour créer les siennes (2) ». Pour Roosevelt, cette conférence était une victoire, ce qui lui a permis de dire au Congrès américain à son retour au pays, quelques mois avant sa mort : « [Cette conférence signifie] la fin du système des actions unilatérales, des alliances exclusives, des sphères d’influence, des équilibres de puissance et de tous ces expédients qui ont été tentés pendant des siècles et qui ont toujours échoué (3) ».
L’ultime étape allait se dérouler à San Francisco où la Charte des Nations Unies allait voir officiellement le jour. L’invitation de participer à une conférence internationale sur la paix visant à la création de l’ONU a donc été lancée à quelque cinquante pays. Il avait même été décidé que la France et la Chine lanceraient conjointement – aux côtés du Big Three – l’invitation en tant que pays hôtes. Les critères à respecter pour être invité étaient d’être des ennemis de l’Axe et d’avoir signé la Déclaration des Nations Unies en date du 1er mars 1945. La conférence de San Francisco (25 avril au 26 juin 1945) Roosevelt s’est éteint à la veille de la conférence de San Francisco ; il a donc cédé sa place au nouveau président Harry S. Truman. Roosevelt était devenu si proche de Staline que son décès a à lui seul mis en danger la création de l’ONU. La conférence elle-même s’est passée à deux niveaux : il y a eu les discussions des grandes lignes entre les puissances puis les détails techniques discutés par différents comités composés des pays participant à la conférence. Il y a eu à San Francisco 46 délégations – à l’ouverture, plus de 400 comités techniques et commissions et 10 sessions plénières, le tout étalé sur deux mois. Si ces discussions ont permis de modifier quelques articles de la Charte, il faut retenir que le Big Three avait le droit d’apposer son veto sur toute modification des décisions prises lors des autres conférences. Les grands se réunissaient d’abord ensemble et prenaient les décisions, puis ils les proposaient ensuite à l’assemblée qui devait les accepter aux deux tiers ou les refuser (6). Si l’assemblée n’entérinait pas, le Big Three menaçait à tout moment de mettre fin à la conférence et d’annuler le projet en totalité. Même la Chine n’était que très peu incluse dans le processus et la France n’était même pas présente aux négociations des grandes puissances au début de la conférence. Le rôle du Canada Peut-on dire que le Canada a joué un rôle dans la création de l’ONU lors de sa participation à la conférence de San Francisco ? Il est vrai que le Canada a été l’un des premiers pays à faire sa marque en participant à une panoplie de missions de l’ONU à la suite de sa création, mais il serait faux de croire que le Canada a été un acteur majeur dans la rédaction de la Charte. Toutefois, l’ONU est probablement ce qui a fait sortir le plus le Canada de son isolationnisme, bien qu’il avait déjà franchi un pas important en participant à la Deuxième Guerre mondiale. Les politiciens et le Sénat de l’époque avaient appuyé avec vigueur la présence du Canada à la conférence de San Francisco, ce qui était de bon augure pour la suite. Lors de cette conférence, les diplomates canadiens ont – comme ceux d’autres pays – tenté de faire diminuer les préro-gatives des grandes puissances dans le système de votation pour donner un plus grand pouvoir à l’Assemblée, mais sans grand succès. L’idée de faire ratifier chaque décision prise par le Conseil de sécurité par la majorité des membres de l’Assemblée n’a jamais été retenue. Le bilan du Canada à San Francisco peut donc se résumer à une très légère influence sur quelques articles de la Charte. Certes, lors de cette conférence de San Francisco les « petits » – incluant le Canada – ont pu arracher quelques concessions aux membres permanents, mais il faut surtout retenir que les « grands » ont obtenu le système qu’ils voulaient et cela explique fort bien la difficulté de réformer ce système devenu désuet aujourd’hui. En effet, pour modifier quoi que ce soit à la Charte, il faudrait désormais les deux tiers des votes de l’Assemblée, incluant le vote des cinq membres permanents. En fait, ce droit de veto est demeuré le grand problème de la création de cette organisation, malgré toutes les autres décisions ayant été prises lors du processus. Après la concrétisation de la création des Nations Unies, Truman n’avait pas tort lorsqu’il déclarait que « grâce à cette charte, le monde peut commencer à entrevoir le moment où tous les êtres humains pourront vivre une vie décente d’hommes libres (4) ». Si Truman a dit vrai et que le monde peut en effet entrevoir ce moment, il semble qu’il ne soit toutefois pas encore arrivé, notamment lorsque l’on voit l’ONU être incapable d’agir au Darfour. Vous avez aimé ? Ce texte est du numéro novembre/décembre de la revue Le Multilatéral. Vous en voulez plus ? Pour vous abonner à cette revue vous pouvez aller sur le site Web www.lemultilateral.ca et cliquer sur la section abonnement. Encourager une revue indépendante c’est encourager la diversité. Note  (1)Alexandra Novosseloff, Le Conseil de sécurité des Nations Unies et la maîtrise de la force armée, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 102.
 (2)Arthur Conte, Yalta ou le partage du monde, Paris, Robert Laffont, 1965, p. 297.
 (3)Pierre de Senarclens, Yalta, Vendôme, Les Universitaires de France, Que sais-je ?, 1984, p. 24.
 (4)Extrait du discours de Harry S. Truman lors de la clôture de la conférence de San Francisco ; Nations Unies, « Charte des Nations Unies », [en ligne], [http://www.un.org/french/aboutun/charte/] (page consultée le 20 octobre 2007).

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