Moins de cinq ans après la fin de la guerre d’indépendance des treize colonies américaines, l’élite politique, juridique et économique de la jeune mais déjà moribonde confédération continentale est conviée à une convention constitutionnelle afin d’élaborer une nouvelle forme d’union. La majorité des treize États américains y envoient des délégués afin de représenter leurs intérêts lors des négociations. Parmi les délégués les plus notoires, il faut noter la présence du général et héros de l’indépendance George Washington de Virginie, de l’intellectuel et inventeur Benjamin Franklin de la Pennsylvanie, d’Alexander Hamilton de New York et de James Madison de Virginie. Tous les États y sont représentés, à l’exception du Rhode Island, d’ailleurs surnommé « Rogue Island » par certains historiens en raison de sa résistance à l’influence extérieure. Philadelphie, État de Pennsylvanie, le 25 mai 1787. Enfin réunis au sein de l’Independance Hall afin de débuter les négociations, les délégués désignés par les États membres se divisent en deux principales thèses politiques : la thèse centralisatrice (Federalists) et la thèse républicaine (Republicans). Dès l’ouverture de la convention, la thèse centralisatrice, dite nationaliste, est la mieux représentée parmi les délégués, tant en nombre qu’en influence.
Premier constat, l’union confédérale étant née de l’indépendance n’a pas donné les résultats escomptés : le congrès continental est impotent et sans leviers fiscaux, le commerce interétatique est sclérosé par des taxes et du protectionnisme, les créanciers étrangers sont de plus en plus sceptiques et les menaces espagnole et amérindienne, au Sud, sont imminentes. Les délégués s’entendent sur le fait que le régime politique postrévolutionnaire est un échec, et qu’il doit être revu et corrigé. Les délégués doivent donc créer des nouvelles institutions centrales afin de remédier à la situation.
D’abord, il faut créer une législature centrale. Quelle sera la représentation des États parmi cette législature, égale ou proportionnelle ? Les États membres conserveront-ils le monopole de la souveraineté ? Les petits États, dont le New Jersey et le Delaware, plaident en faveur d’une représentation égale pour tous les États. Les grands États, comme New York et la Pennsylvanie, favorisent une représentation proportionnelle à la population. Finalement, les délégués s’entendent pour la création de deux chambres législatives, dont l’une sera proportionnelle, nommée chambre des Représentants. La législature centrale, nommée Congrès, sera donc bicamérale, répondant ainsi aux craintes de plusieurs délégués qui voient en une chambre unique des risques d’abus. Une deuxième chambre est donc constituée, le Sénat, celle-ci offrant à chaque État membre une représentation égale au Congrès. Le compromis est atteint quant à l’effet de la démographie sur les rapports de force au sein de l’union.
Le Congrès se voit attribuer de vastes pouvoirs visant l’intérêt commun des États membres, notamment le commerce interétatique, le maintien des armées et le pouvoir de lever des taxes et impôts. Le Congrès ne se voit imposé aucune limite quant à la protection des droits fondamentaux des citoyens américains, notamment la liberté de presse et de religion. Il faudra attendre 1791 pour obtenir ces garanties constitutionnelles, par l’adoption du Bill of Rights. Ensuite, il faut constituer un pouvoir exécutif central. Les délégués sont partagés sur la pertinence même d’un tel exécutif, qui leur rappelle la monarchie dont ils viennent tout juste de se libérer. Certains prônent le gouvernement par la législature elle-même à l’instar du modèle de la Pennsylvanie ; d’autres, un exécutif à trois sièges (triumvirat) afin d’éviter l’abus de pouvoir et de permettre la représentation de toutes les régions de l’union. Ces deux options sont finalement rejetées par les délégués, qui s’entendent sur un pouvoir exécutif fondé en un seul homme. Mais qui accordera le pouvoir exécutif à cet homme, et pour combien de temps ? Les délégués hésitent entre une nomination par le Congrès, par les États ou par le peuple. Une élection par le Congrès rappelle aux délégués les intrigues et la corruption des conclaves pontificaux ; un consensus parmi les gouvernements des États serait trop difficile à atteindre ; et le peuple, quant à lui, ne peut de lui-même se rallier à un seul homme autre que le célèbre général Washington. Ce sera finalement un mélange des trois propositions qui sera élaboré, avec une élection populaire indirecte au moyen de « grands électeurs » pour chaque État, qui eux votent pour l’exécutif, dont le Congrès reconnaît ultimement le résultat. Les délégués s’entendent à l’effet qu’il faut préférer un mandat plus court avec possibilité de réélection à un mandat plus long qui favorise l’abus, même sans possibilité de réélection. La possibilité de réélection vise à éviter qu’on doive se priver indûment d’un bon exécutif au détriment de la volonté et de l’intérêt du peuple. Les délégués doivent aussi définir les pouvoirs de l’exécutif central, qu’ils nomment d’ailleurs « présidence » . Les délégués, tous influencés par les abus passés de la Couronne britannique, sont craintifs face à la présidence qu’ils viennent de créer. Le président, indépendant de la législature, devrait-il être l’acteur principal des destinées de la nation ? Doit-on limiter ses pouvoirs par des approbations régulières du Congrès ? Après de vives discussions entre les délégués, ceux-ci s’entendent sur le fait que la présidence sera contrôlée par le Congrès, et que se fondant sur la même logique le Congrès sera contrôlé par la présidence. Le président commande les armées, mais ne peut déclarer la guerre sans l’aval du Congrès. Le président peut signer les traités internationaux, mais doit obtenir la ratification du Sénat pour donner effet à sa signature. Le président dépense, mais le Congrès détermine le budget. Le président se voit accordé un veto sur les lois du Congrès, veto qui ne peut être renversé que par un vote au 2/3 au sein des deux chambres du Congrès. Quant à l’inamovibilité et l’indépendance présidentielles, elles reçoivent exception par la création du processus d’impeachment pouvant être entamé par la chambre de Représentants pour certains crimes ou négligences graves. Ces mécanismes constituent les freins et contrepoids (checks and balances) du système politique américain, aménagements qui suscitent encore aujourd’hui l’admiration des politologues.
Malheureusement, ces aménagements ont été limités dans leur portée protectrice par l’évolution des mœurs politiques et des moyens de communication sur le continent. L’avènement des grands partis politiques, des campagnes électorales nationales, d’une meilleure diffusion de l’information à travers le pays et du financement privé des élections est venu altérer la portée du partage des pouvoirs entre la présidence et le Congrès telle qu’inventée par les rédacteurs de la Constitution américaine. La présidence que les délégués souhaitaient minimale est devenue très puissante, par l’extension de ses pouvoirs peu définis au texte constitutionnel et par son prestige auprès du peuple, par ricochet auprès des élus du Congrès. Néanmoins, le juge Antonin Scalia, de la Cour suprême américaine, a réitéré récemment que l’interprétation des textes constitutionnels devait se fonder sur la recherche de l’intention de ses éminents rédacteurs . Cette déférence des Américains face à la pensée des rédacteurs de leurs lois fondamentales rend d’autant plus pertinente la prise de connaissance des débats tenus lors des conventions constitutionnelles et des écrits privés et publics des rédacteurs. À ceux que l’histoire de la pensée politique américaine intéresse, je recommande la lecture de l’ouvrage A Brilliant Solution : Inventing the American Constitution (2002) par l’historienne américaine Carol Berkin, paru aux éditions Harcourt.
Constitution américaine : le compromis qui a fait naître une nation