Ce nouveau « paradigme » de la coopération au développement concertée et harmonisée fait suite à toute une série d’initiatives, de travaux d’organismes de développement international et de conférences internationales réunissant le Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économique (CAD/OCDE), la Banque mondiale, l’ONU et ses institutions spécialisées, les agences de développement bilatérales des pays donateurs ainsi que certains pays en développement sur les modalités d’allocation de l’aide internationale. Il semble se dessiner un « consensus » croissant au sein de la communauté internationale, incluant le Canada, sur les objectifs et sur les grands principes pour améliorer la qualité de l’aide internationale. Dès 1995, dans son énoncé de politique internationale Le Canada dans le monde, le gouvernement canadien fait part de son intention de rendre ses actions en matière d’aide au développement plus judicieuses et efficaces. Pour ce faire, l’Agence canadienne de développement international (ACDI) assigne à l’aide publique au développement l’objectif de réduire la pauvreté en soutenant un développement durable et propose des mesures « tirées de plus de quarante ans d’expérience en développement » [1], dont la promotion de la participation des pays en développement, la coordination avec les autres intervenants ainsi que la gestion axée sur les résultats. Par conséquent, Le Canada dans le monde marque le début d’un processus de restructuration du programme canadien de coopération au développement afin de renforcer l’efficacité de l’aide internationale. Depuis, le Canada a entrepris d’importantes modifications quant aux modalités d’affectation de son aide au développement. Cette accélération des réformes du dispositif canadien s’inscrit dans les efforts internationaux visant à améliorer l’efficacité de l’aide au développement par l’intermédiaire de principes internationaux adoptés par la communauté du développement, notamment le Canada, dont la synthèse se retrouve dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement [2] adoptée en mars 2005. Les principes et engagements de l’efficacité de l’aide sont : l’appropriation par les pays récipiendaires de leurs stratégies de réduction de la pauvreté et de développement, l’alignement des donateurs sur ces stratégies, l’harmonisation des pratiques des donateurs, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle des donateurs et des bénéficiaires quant aux résultats obtenus en matière de développement. En septembre 2002, l’ACDI publie un important énoncé qui donne le ton aux réformes des politiques d’aide au développement intitulé Le Canada contribue à un monde meilleur : énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace. D’une part, ce document officialise l’adhésion du Canada au programme d’action global concerté pour le développement dans lequel l’harmonisation et l’alignement jouent un rôle déterminant quant à l’amélioration de l’efficacité de l’aide. D’autre part, il institutionnalise les principes de l’efficacité de l’aide que le Canada s’engage à intégrer dans son programme de coopération au développement. À la suite de l’adoption des huit Objectifs de développement du millénaire (ODM) en septembre 2000 lors du Sommet du Millénaire des Nations Unies et conformément au « paradigme » dominant dans le milieu du développement, le Canada oriente davantage son programme d’aide internationale sur la « lutte contre la pauvreté » et sur la réalisation des ODM. Ce document défend une approche plus intégrée et globale de la coopération pour le développement et fait siens les grands principes de l’efficacité du développement : la prise en charge locale, la coordination entre les donateurs, des partenariats plus étroits, une gestion efficace des ressources axée sur les résultats ainsi qu’une plus grande cohérence des politiques dans des domaines autres que ceux de l’aide au développement (les politiques commerciales par exemple). De plus, l’ACDI présente trois facteurs qui peuvent être traduits comme des principes fondamentaux favorisant l’efficacité du développement : la bonne gouvernance, le renforcement des capacités et la mobilisation de la société civile. Conformément aux principes susmentionnés, l’ACDI adopte dans son programme d’aide les instruments privilégiés de l’efficacité de l’aide : les documents de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) et les approches-programmes. Selon l’Agence, les DSRP – rédigés par les pays en développement ayant souscrit à l’Initiative des pays pauvres très endettés (PPTE) mis en place par les institutions Bretton Woods et approuvés par ceux-ci comme condition à un réaménagement de la dette multilatérale – permettent l’appropriation locale et l’alignement des programmes d’aide canadiens sur les priorités nationales. Pour appuyer le processus des DSRP et accroître la coordination entres les bailleurs de fonds ainsi que l’harmonisation des procédures et des pratiques opérationnelles, l’ACDI a eu davantage recours aux approches-programmes, plus particulièrement aux approches sectorielles, délaissant graduellement l’approche orientée sur des projets individuels. En outre, l’ACDI s’engage, dans Le Canada contribue à un monde meilleur : énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace, à accroître le déliement de son aide aux pays les moins avancés (PMA), à concentrer son aide internationale sur certains secteurs prioritaires et à mettre en œuvre une politique de « partenariat renforcé » afin de remédier à la dispersion géographique de son aide internationale et afin de se conformer au principe de responsabilité mutuelle. À cet égard, le Canada accorde une importance particulière à la « bonne gouvernance » et à la capacité des gouvernements des pays en développement à utiliser l’aide de façon efficace, laquelle pratique étant communément appelée dans le domaine du développement la « sélectivité de l’aide ». Parallèlement, dans le volet Développement de l’énoncé de politique international (ÉPI) de 2005, Fierté et influence : notre rôle dans le monde, qui se veut une mise à jour des engagements du Canada en matière d’efficacité de l’aide, le Canada compte demeurer engagé dans lesdits « pays à faible revenu en difficulté » [3] ou États « fragiles » et en « déroute » caractérisés par des institutions faibles et par une « mauvaise gouvernance ». Malgré les efforts déployés afin d’accroître l’efficacité de l’aide canadienne pour le développement, l’ACDI essuie des critiques tant de la part des autorités canadiennes que de la société civile. En février 2007, dans un rapport publié par le Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international, l’Agence est sévèrement critiquée. Le rapport déclare notamment que « [l]e Canada a épousé les principes de l’aide efficace tout en continuant à lier une grande partie de son aide, maintenant une bureaucratie centralisée et un programme non ciblé sur les plans géographique et sectoriel » [4]. De son côté, le Conseil canadien pour la coopération internationale (CCCI) critique l’approche essentiellement intergouvernementale du programme canadien d’efficacité de l’aide et le fait de ne pas tenir compte des intervenants non étatiques de la société civile. Aussi, le CCCI déplore l’incompatibilité entre certains principes, comme la prise en charge locale, et les conditionnalités auxquelles les pays en développement sont soumis lors de l’octroi de l’aide bilatérale canadienne. D’ailleurs, certains praticiens canadiens du développement notent certaines faiblesses au programme international d’efficacité de l’aide. En bref, le Canada se rallie au « consensus » de la communauté internationale et aligne ses politiques d’aide au développement sur les objectifs et principes de l’efficacité de l’aide. Cet alignement se traduit, dans les faits, par un arrimage sur les politiques élaborées et contrôlées par la Banque mondiale et par le Fonds monétaire international (FMI) par l’entremise de l’initiative PPTE et des DSRP minant l’appropriation locale/nationale de leur processus de développement par les pays en développement. Il demeure que plusieurs défis sont à relever afin d’améliorer l’efficacité de l’aide canadienne. Le Canada doit augmenter son aide et atteindre l’objectif de 0,7% de son produit intérieur brut consacré à l’aide publique au développement, définir un objectif clair de son programme d’aide internationale et l’enchâsser dans un cadre législatif afin de le rendre imputable envers les pays récipiendaires. Pour que l’aide soit efficace, il est impératif qu’il y ait une orientation générale destinée à assurer la cohérence entre les politiques gouvernementales des divers ministères qui œuvrent au sein du programme de développement canadien. En outre, le Canada doit réduire les secteurs prioritaires dans lesquels il intervient et concentrer son aide géographique. D’ailleurs, dans le Rapport sur les plans et priorités 2007-2008, l’ACDI a établi un programme de l’efficacité de l’aide sur quatre volets : la concentration stratégique, une meilleure livraison des programmes, une uti-lisation efficace des ressources et une responsabilisation claire quant aux ressources. Il va falloir poursuivre assidûment les réformes vers une aide plus efficace, « [l]es efforts du Canada en matière de développement doivent donc être ciblés, stratégiques et efficaces, et inclure une reddition de comptes » [5]. [1] Gouvernement du Canada. 1995. Le Canada dans le monde. Février. Ottawa : MAECI, p. 30. [2] Voir www.aidharmonisation.org/ pour le texte intégral de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide. [3] Nommés Low Income Countries Under Stress (LICUS) par la Banque mondiale. [4] Gouvernement du Canada. 2007. Surmonter 40 ans d’échec : nouvelle feuille de route pour l’Afrique subsaharienne. Février. Ottawa : Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international, p. 95. [5] ACDI. 2007. Budget des dépenses 2007-2008 Rapports sur les plans et priorités. Hull : ACDI, p. 1.
Le programme canadien de coopération au développement : Vers une plus grande efficacité de l’aide internationale